I
Teoría de la integración.
La unión de mercados subyace a la influencia de la norma de la OMC, que sanciona la legalidad de los acuerdos regionales.
Las primeras secciones presentan la argumentación teórica de las uniones aduaneras y dos conclusiones empíricas: el regionalismo favorece efectos competitivos, y b) los acuerdos de integración representan un fenómeno esencial proteccionista.
América latina registra uno de los niveles de interdependencia mas bajos del mundo, la evolución del comercio interno de sus agrupaciones depende secundariamente del efecto de la formación de los acuerdos y, en ese sentido puede decirse que sus consecuencias económicas escapan a la dicotomía de la integración.
El argumento clásico y sus extensiones.(pág.25)
Teoría clásica de la integración: es el reconocimiento de que la unión de dos o más mercados no siempre producen bienestar. Para saber si un acuerdo estimula la creación del comercio o la discriminación de proveedores competitivos, Viner recomienda estimular el contenido anticompetitivo del aumento del flujo comercial de la agrupación. un claro ejemplo de esto se muestra de manera sucinta: sea el país (a) que aplica un arancel (T) a la importación de un bien cualquiera del país más eficiente que es (C); cuando (a) conforma una unió aduanera con un país regional proveedor del miso bien (B), por definición menos eficiente. El precio de transacción en el mercado regional (Pb) suele ser superior al precio del país mas competitivo si arancel (Pc).
Dependiendo de los niveles de protección, el aumento del comercio, puede deberse a las siguientes causas: a) creación del comercio, si el proveedor mas caro es sustituido por el más eficiente, o b) desviación del comercio, cuando el proveedor competitivo es desplazado por el más caro; por tal motivo se recomienda lo siguiente: la primera es que un mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente. La segunda señala la necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación. El tercero se suscita con la inversión, variable que resulta tan importante como el intercambio de bienes para comprender la racionalidad del regionalismo.
Dos principales hipótesis
Los esquemas regionales se clasifican en dos grupos: en uno prevalece la creación de comercio, y en el otro el índice de desviación es superior a los efectos competitivos del regionalismo.
Las áreas de libre comercio constituyen potenciales amenazas al sistema de comercio mundial y al bienestar de los socios porque desvían comercio y conducen a la formación de nuevos grupos de interés opuestos a la liberación multilateral.
Métodos de cálculo.
Los métodos más utilizados en la investigación son 6: el examen de admisibilidad ajustada, es una técnica derivada de las proyecciones económicas y se emplea para identificar la desviación de comercio mediante la comparación entre el crecimiento efectivo y el potencial “que hubiera pasado en caso de no existir el acuerdo.
Otro método es el índice de concentración simple, divide a participación del comercio intra-grupo entre la participación del grupo en el comercio mundial.
Índice de intensidad comercial, compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones de terceros países.
Índice de propensión al comercio, compara la participación de un país en el comercio internacional y su participación en las importaciones de un país socio.
Modelo de equilibrio general computable, se encarga de formalizar un amplio numero de datos entorno a las relaciones económicas entre los sectores productivos, los factores de producción y varios mercados nacionales.
El gravitacional, supone que el comercio entre dos países es una función creciente de su ingreso y población, y una decreciente de la distancia entre los países.
Opacidad de los datos estadísticos
Una de las dificultades que debe enfrentar la determinación empírica de la creación- desviación de comercio es la incertidumbre en las evidencias empíricas.
Tipo de cambio. (pág. 34).
Esta situación puede afectar la interpretación de los datos si las proporciones en las que incide el tipo de cambio se confunden con los efectos discriminatorios del comercio las fluctuaciones pueden explicar la caída de los precios de importación y por consiguiente aumento de sus volúmenes con independencia de las políticas de liberalización comercial. En este caso se cumple la previsión inversa al tipo de cambio real e influyen positivamente en el precio de todos los bienes importadores, consecuencias similares tienen las devaluaciones.
Comportamiento diferencial de los sectores.
Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de tres categorías principales: productos básicos sin elaborar (minerales, petróleo, productos agrícolas), productos básicos elaborados ( industria alimenticia, productos metalúrgicos), y productos manufacturados (automóviles, bienes eléctricos). En este sentido el aumento de exportaciones representa más un fenómeno de transición de la competitividad nacional a la regional, que la desviación de los proveedores internacionales a favor de los regionales.
Barreras no arancelarias. (pág. 40).
A diferencia de los aranceles, su operación asocia costos económicos y desgaste administrativo, y no se distingue claramente del uso legitimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a practicas desleales. Su aumento ha ido en aumento al sustituir progresivamente a los aranceles. Cuotas, restricciones, voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas de medidas antidumping, barreras técnicas, medidas fitosanitarias, compras de gobierno y subsidios entre otros, conforma una red de obstáculos al comercio. Un aspecto a tener en cuenta aquí son las menores capacidades gerenciales e institucionales de los gobiernos y las empresas de América latina.
¿Cuál umbral para la medición?.
La existencia de calendarios prolongados y discontinuos para la liberalización intra-grupo añade dificultades de distinto orden a la medición del regionalismo. En América latina esta transición bastante accidentada y, por añadidura, cuanta con momentos de regresión.
Cambio en la protección externa.
El estudio de protección arancelaria, el más intuitivo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación de comercio, se recomienda por el hecho de que el efecto anticompetitivo de la integración interviene única, ente cuando existen barreras externas.
Un caso tiene lugar cuando el país más protegido busca precaverse frente a los riesgos de triangulación comercial mediante aranceles externos comunes equiparables a los suyos o utilizando reglas de origen más estrictas, otro factor que interviene al momento que la industria afectada por la liberalización región la limita las importaciones de fuera da la agrupación a través de barreras arancelarias o no arancelarias.
Los aranceles extra-grupo tiene como tope los derechos “consolidados”, es decir, aquellos aranceles máximo negociados en la OMC y cuya elevación se considera difícil.
Variaciones en el comercio intra-grupo.
Cambios bruscos del comercio intra-grupo llevan como principio a la desviación. En 1990 el comercio interno crece, el incremento mas elevado se registra en el MERCOSUR, seguido de la CAN, el MCCA. En el primer caso alcanza su apogeo en 1994, tiempo después de los segundos. Lo propio acontece con la importancia de este comercio respecto al PIB, en constante aumento durante todo el periodo. Las exportaciones latinoamericanas representan en 1986 12.5 por ciento del PIB, en 1990 un poco más del 15% y en el 95 equivale a un 19%. Las importaciones, de su lado avanzan de casi 10% en 1986 a 13% en 1990 y 22% en 1995, parte como resultado de la liberalización general.
Las importaciones intra-grupo no dice si la sustitución de proveedores es ineficiente o si es el resultado de la mayor competitividad de las empresas, si es la consecuencia de la liberalización, o del la mayor cercanía geográfica u otras características de los acuerdos.
En su menor nivel de desarrollo industrial, América latina como región registrada uno de los niveles de interdependencia más bajos del mundo, el comercio intra-grupo latinoamericano a sido claramente superior a la de dos regiones como África y medio oriente.
Correlación múltiple.
El coeficiente de correlación permite observar cómo se relacionan entre sí dos o más variables. Aunque no mide el grado de creación de comercio, puede ser útil para validar nuestra presunción sobre la importancia de las externalidades. Los tres acuerdos latinoamericanos defieren en tres aspectos, la fecha de entrada en vigor de los tratados, la duración de los periodos de transición, y las trayectorias comerciales de las pequeñas economías, al igual que la existencia de amplias disparidades bajo prácticamente todos los indicadores.
Un indicador final, la dependencia fiscal frente a los impuestos al comercio exterior, muestra la dificultad con la que se diseñan las políticas de liberalización en América latina.
La apertura causal del análisis.
Aquí se analizan las consecuencias metodológicas en la medición de la desviación comercial. Por sofisticados que sean los instrumentos de calculo, la concentración en las causalidades internas de los acuerdos resuelven solo una parte de la verdad.
El requisito de apertura casual no solo alude a las variables extra grupo, sino a aquéllas que, desbordando la disciplina de referencias son importantes para la explicación del objeto d estudio.
Uno de los problemas con mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración en disparidad, entre pequeñas, medianas y grandes economías. Se deriva del creciente número de acuerdos bilaterales con estados unidos y en el problema más general de las agrupaciones norte- sur, entre países industrializados y en desarrollo.
La cabal comprensión de la integración en disparidad requiere la superación de las causalidades determinadas y los limites explicativos en la teoría económica.
La conjetura clásica de los países pequeños
La economía apela a u modelo estático compuesto de una economía pequeña (A), una grande (B) y dos bienes.
La liberalización de las barreras al comercio reciproco conduce a que la estructura de precios de B determina la estructura de A. por su mayor tamaño B continua fabricando canastas de bienes y los precios permanecen inalterados, mientras que A debe ajustar sus costes de producción de manera más o menos importante, dependiendo de la profundidad de la brecha bilateral.
Dado que A depende mas que B del comercio internacional para abastecer sus necesidades de consumo y producción, la apertura comercial de este ultimo lo beneficia atreves del abaratamiento de las importaciones, la economía pequeña se beneficia de la liberalización del comercio en mayor medida que la economía grande.
El libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías.
En la integración profunda entre países, la coordinación macroeconómica, la movilidad de factores y la unión monetaria entre los países miembros, los beneficios crecen en tres direcciones: asignación más eficiente de recursos, aumento de competitividad del mercado y de las transacciones comerciales.
La participación de las importaciones y de las exportaciones en el PIB- ambas confrontadas con variables dependientes, tales como, el logaritmo del PIB, el logaritmo del cuadrado del PI, el logaritmo de la población y la variable país entrepöt.
El aumento del comercio incrementa el PIB vía el estimulo a la eficiencia, el cual a su vez, promueve la expansión del comercio.
Limitaciones explicativas.
El sobreentendido de que el ajuste de la estructura de precios y especialización productiva constituye procesos relativamente cortos y lineales. La adaptación de los países pequeños a las condiciones de competitividad imperantes en la economía mayor representa el principal problema del libre comercio, ya que puede ser costosa y exigirle recursos y plazos de liberalización.
Los incentivos al consumo de bienes importados determinan que en la primera fase de ajuste se generan desequilibrios externos y éstos, a su vez, conduzcan a la adopción de nuevas políticas de eficiencia temporal. La competitividad de la pequeña economía puede verse postergada a causa de su menor experiencia industria, la escasa diversificación de la estructura productiva y las mayores dificultades en la absorción de pérdidas.
El problema radica en que la importancia de estas industrias para la balanza de pagos estimula su poder de mercado, a los antípodas del objetivo que persigue el libre comercio.
Dependencia frente a los supuestos de pleno empleo ,perfecta movilidad de factores de producción entre los sectores y competencia, estudio de las zonas de libre comercio con socios dispares, estos últimos no establecen prácticamente nunca la movilidad de factores, la eliminación de todas las barreras no arancelarias.
No solo el tamaño de la economía, sino el desarrollo permite definir con mayor precisión los determinantes reales de la integración en disparidad. Los riesgos de la apertura comercial con la ausencia de capacidad negociadora de los países pequeños, el grado de preparación de estas economías para acceder a una zona de libre comercio con Estados Unidos.
El grado de preparación de los países pequeños no difiere de los medianos y mayores, se advierte en los primeros mayor vulnerabilidad comercial y macroeconómica.
La liberalización como proceso heterogéneo.
Que os acuerdos estipulen circunstancias cercanas al comercio administrado y no al pleno libre comercio se origina en la propia complejidad del proceso de liberalización.
El contraste en los niveles de protección arancelaria deja prever un proceso de liberalización dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano. Esta presunción se refuerza con la posición negociadora estadunidense, que propugna la “rápida reducción” de “gran parte de los aranceles dentro de cinco años”.
Esto prevalece en el ALCA y el desarme arancelario de los pequeños países no beneficia de contrapartidas importantes, el proceso estimulara los escenarios críticos del ajuste a una nueva estructura de precios.
La eliminación de las barreras arancelarias representa al otro gran componente de toda liberalización comercial; se incluyen las barreras técnicas al comercio, las medidas fitosanitarias, la promiscuidad en el uso de las medidas contingentes, las restricciones voluntarias a las exportaciones y las cuotas.
Una medida antidumping en reversa, ya que su objeto es la promoción de la apertura de mercados extranjeros deslealmente protegidos, la ley autoriza al representante comercial adoptar represalias contra los países que no eliminan o no reducen los obstáculos a las exportaciones de Estados Unidos.
Interdependencia y negociación entre economías dispares.
Los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercado.
Necesidad de países incrementa las dificultades de los socios con menores recursos.
La interdependencia crea un sistema de determinantes básicas capaces de mejorar ¨”la habilidad de un Estado para lograr el equilibrio susceptible de limitar el que obtenga beneficios desproporcionados.
El aumento de los recursos del país dependiente favorece la adopción de una estrategia de “reducción de la dependencia”, el proceso de integración estimula la adopción de políticas capases de hacer frente a las necesidades y desafíos de la desigualdad de los países socios, los beneficios absolutos hace que la integración busque atenuar las diferencias entre países.
Las interdependencias engloban situaciones de vulnerabilidad y de extrema complejidad, pueden tener efectos costosos para uno o varios países asociados, especialmente los de menor desarrollo. La interdependencia es una relación que comparte series paralelas con efectos benéficos y negativos.
Las interacciones de dos o más países se conectan con las cooperación sólo cuando los instrumentos que adopta el proceso son capaces de controlar los factores de desunión, en particular la distribución no equitativa de los beneficios.
Para evitar que las economías enfrenten perdidas que agraven su vulnerabilidad, es recomendable que los acuerdos incluyan mecanismos de redistribución de bienestar.
Negociación en disparidad.
La interdependencia en disparidad será íntimamente constada con el debate sobre las diferentes capacidades negociadoras. En la teoría de las negociaciones se presentan dos conceptos : a) los resultados de la negociación reflejan la diferencia de los recursos de los participantes. b)el desenlace no depende de sus diferencias en las capacidades negociadoras.
Sus variantes advierten que los recursos necesarios para una negociación exitosa no guardan correspondencia directa con la importancia económica del país o, en una versión conocida como la conjetura de Shelling, que la fragilidad de un país puede mejorar los resultados obtenidos en las tratativas internacionales.
La controversia de un contrato podría ser engañosa, en la medida que las conclusiones dependen del enfoque metodológico y las particularidades del caso tratado.
La gerencia de la integración.
Es la capacidad que tiene la integración de socios dispares para lograr la estabilidad económica de la agrupación. Las disparidades económicas a la capacidad divisional y administrativa de un esquema.
La economía internacional opera de manera más eficiente cuando un país o grupo de países son capaces de suministrar la liquidez necesaria para el sistema, cuando un país o grupo de países ocupa la posición central, el sistema tiene menores probabilidades de éxito.
La economía mayor, representa el ancla o la fuente de estabilidad para la gerencia de las tasa de cambio y la armonización de políticas monetarias.
Disparidad y determinantes estratégicos.
¿la integración en disparidad favorece la solución de conflictos?.; se afirma que la preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos; concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
De ahí resultan los ordenes integrados, donde la hegemonía se materializa mediante normas o instituciones. Toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica, a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa. Las políticas consensuales dependen para su eficacia del ejercicio real o simbólico del poder “duro”. La ausencia o ineficiencia de las regulaciones o instituciones encargadas de preservar la igualdad jurídica de los países favorece el ejercicio del poder “duro” y la expansión de los recursos del país preponderante atreves de periódicos conflictos o, como menciona la ley de variedad, mediante el recorte del espectro de “opciones de otros países”.
La disparidad no es determinante ni para el aumento, ni para la disminución de los conflictos.
Conclusión: mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad.
Los efectos de la disparidad pueden ser mitigados: a) cuando las relaciones de preponderancia están reguladas por instrumentos distintos al mercado; b) si los beneficios colectivos prevalecen sobre los unilaterales, y c) el proceso de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas regionales.
II
El nuevo regionalismo.
3.- dimensiones de una estrategia no tan nueva
El nuevo regionalismo puede resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional. Su terreno son las reformas del MCCA, la CAN y el MERCOSUR.
Cuatro aspectos importantes son:
A) Las variantes conceptuales del nuevo regionalismo.
B) Los criterios de asociación.
C) La compatibilidad de la integración de la OMC
D) Las formas de integración.
Conceptos y líneas de acción.
Los conceptos de un “nuevo regionalismo”, “regionalismo abierto”, “regionalismo hacia afuera” e “integración profunda”.
Regionalismo abierto. “conjunto de mercados dinámicos plenamente integrados a la economía internacional mediante la progresiva eliminación de las barreras al intercambio comercial, en conjugación con medidas vigorosas encaminadas a incrementar el acceso social al mercado”.
La CEPAL “interdependencia nacida de acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada por las señales de mercado, resultantes de la liberalización comercial en general”.
El regionalismo abierto es insuficiente para referirse al conjunto de políticas adoptadas en la región. El nuevo regionalismo, prescribe la necesidad de combinar la liberalización de bienes, servicios y capital, con la armonización de los regímenes comerciales de los países miembros.
La integración profunda promueve la interdependencia regida por las fuerzas de la internalización y la subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Cuatro son las políticas de esta estrategia: menores diferencias en estándares y sistemas de producción; estabilidad de los mecanismos gubernamentales; erradicación de barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes, y supresión de las trabas al comercio de servicios.
Del “regionalismo abierto” se derivan 8 reglas: (1)vincular los acuerdos de integración al fomento de la competencia; (2) preferir los acuerdos Norte-Sur ´por su mayor contribución al bienestar; (3)inscribir explícitamente las reformas económicas y políticas; (4) hacer depender los beneficios políticas de la eficiencia del proceso de integración; (5) estimular la cooperación regional mediante instrumentos diferentes a la discriminación comercial; (6) presentar atención a los costos de transacciones en la operación de los acuerdos regionales; (7) asociar los efectos fiscales de la integración a la realización de las reformas en el sistema tributario, y (8) no buscar una exclusiva adaptación a la OMC, sino considerar en primer lugar los criterios de desarrollo nacional.
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo.
El regionalismo se presenta como transitorio con mayor insistencia, justificado en América latina por los “recortes vacios” de las negociaciones multilaterales, el tiempo que la OMC desarrolla sus instrumentos de compatibilidad. Acuerdos regionales, a) en las uniones aduaneras, que los aranceles y las restricciones impuestos a terceros países no deben ser ni mayores ni mas restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición del arancel externo común; b) en las zonas de libre comercio, que los aranceles se eliminen con respecto al comercio de productos de origen; c) en ambos, que los calendarios de liberalización se sujeten a plazos razonables de tiempo.
La liberalización multilateral busca privilegiar el diseño dl regionalismo como una etapa o componente del multilateralismo.
Unión aduanera vs. Área delibre comercio.
Las zonas de libre comercio se consideran similares a la creación de una unión aduanera.
En un país con elevados niveles de especialización y generalmente orientado hacia el comercio internacional, se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte d sus importaciones. El país industrialmente diversificado, por su parte, debe preferir la conformación de una unión aduanera dado que necesita proteger un mayor número de industrias.
Percepción de que la unión aduanera favorece procesos de integración más ambiciosos, dinamizados por el efecto spill-over o desborde de la esfera económica sobre la política y viceversa.
Las dificultades de las uniones aduaneras latinoamericanas en la década de 1980, ampliamente conectadas con el agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones, estimula la creación de zonas de libre comercio y su mayor autonomía conceptual. La zona de libre comercio, tiene las características de ser más flexible y compatible con el multilateralismo.
Las zonas de libre comercio no incrementan la capacidad de represalia de sus miembros, las uniones aduaneras, estimulan el recurso a la protección y dificultan el multilateralismo, la zona de libre comercio reduce los riesgos de la desviación del comercio.
Las zonas de libre comercio se completan con la liberalización financiera, la incorporación de mecanismos de solución de controversias vinculante y acuerdos paralelos en materia medioambiental y laboral.
El TLCAN, junto con la gravitación en la definición de políticas regionales, promovió en América latina un modelo de baja institucionalidad al cual se le suponían más posibilidades que al europeo “de llegar a ser universalmente aceptable”.
La proliferación de acuerdos bilaterales extra grupo inspirados en el tratado norteamericano, y la estrecha relación entre las reformas estructurales, de un lado, y la integración hemisférica y el multilateralismo.
Integración concéntrica
Se entiende que la homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones.
Este criterio de asociación está al origen de los esquemas latinoamericanos mas antiguos, el MCCA y el pacto andino, donde identidad zonal coincide con el tamaño mediano y pequeño de las economías asociadas. Socio natural, el país o región con los cuales el comercio recíproco es superior a 25 por ciento.
4.- Relación con las reformas estructurales.
El objetivo del nuevo regionalismo haya sido la adaptación y respuestas de las políticas regionales a las reformas estructurales implementadas en América latina desde finales de la década de 1980.
La liberalización del comercio y del capital domestico, además del tratamiento nacional a las inversiones extranjeras y del tipo de cambio mas libre, representa el marco real de desenvolvimiento de las políticas regionales.
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles.
La disciplina fiscal, quizá la más trascendental de las políticas macroeconómicas del modelo “hacia afuera” tiene por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación. Aquí se concentra el gasto público, acotado en la mayoría de los países, no solo para el cumplimiento de las funciones, sino para mantener las líneas de crédito aprobadas por el fondo monetario internacional.
En la mayoría de los países, la deficiente recaudación fiscal impide al ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de inversiones productivas. El ahorro interno, busca establecer un vínculo entre la inversión y un entorno macroeconómico sólido en condiciones de amplio endeudamiento.
Política de privatización.
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, sobre todo por su declarado vinculo con otros grandes objetivos, la reconversión industrial guiada por el incremento en la eficiencia y la estabilidad macroeconómica.
La administración privada responde mejor que la pública a la racionalidad económica y la búsqueda de competitividad de las empresas.
Política Cambiaria.
El paso del tipo de cambio fijo al régimen flotante es un hecho relativamente reciente en la mayoría de los países de la región. La relativa estabilidad que proporciona el cambio fijo al comercio y las inversiones internacionales, incluyendo un mayor control de riesgos de inflación, se reemplaza por un régimen que privilegia los equilibrios agiles en la balanza de pagos, pudiendo reducir los costos del ajuste en la parte real de la economía, aunque no por ello se controla mejor la inestabilidad cambiaria.
En el cambio fijo la decisión de devaluar la moneda está asociada a la promoción de la oferta exportable mediante el abaratamiento de los bienes localmente producidos.
La lógica interna o vecinal de este nivel de fluctuaciones no debe ocultar el hecho de que algunas de sus variables más importantes se encuentran fuera de la región, en una indescriptible globalización financiera. Las principales alternativas de un mercado común giran en torno a las ventajas de la coordinación de políticas en el ámbito cambiario.
Un mecanismo que coincide con esta idea es el Sistema Monetario Europeo (SME). En esencia, el Sistema consta de una moneda cesta y de instancias regionales con funciones de coordinación e intervención en las fluctuaciones cambiarias. Con excepción de la crisis de 1992-1993, su operación redujo la vulnerabilidad de las monedas europeas frente a los choques externos, al tiempo que favoreció la coordinación fiscal y monetaria regional.
La eliminación casi completa o completa de la conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad cambiaria y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros. El primer modelo podría adoptar al dólar como moneda ancla, pero antes que nada requiere acortar las diferencias en los ciclos económicos latinoamericanos.
En 1979 se crea el SME; con objeto de estabilizar externa e internamente el tipo de cambio de las monedas europeas, donde el marco alemán juega el papel de moda ancla. La principal regla de intervención, conocida como ‘parrilla de paridades’, consiste en mantener el tipo de cambio de las monedas dentro de una banda de fluctuación.
En paralelo se planea la creación de la Unión Europea y Monetaria Europea (UEM); el objetivo es propuesto por el Informe Delors en 1989 y dos años más tarde sirve de base al Tratado de Maastricht.
El proyecto de la moneda única adopta un enfoque gradual basado en 5 criterios de convergencia: 1) tasas de inflación no superiores a 1.5 puntos de la media de los tres países menos inflacionarios del SME; 2) tipos de intereses no superiores a 2.0 puntos de la media de los mismos países; 3) déficit público no superior a 3 por ciento del PIB; 4) deuda pública no superior a 60 por ciento del PIB; y 5) mantener la moneda nacional en el SME sin devaluar por lo menos dos años antes de la fecha límite.
III
Los procesos de integración formal
5. Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas.
No todas las iniciativas regionales transitan por el ámbito de las reformas estructurales y la transformación del mapa de las relativas interdependencias en función del regionalismo hemisférico o la erradicación del TLCAN. Existe un espacio institucionalizado que denominamos subregional, el cual da cobertura a proyectos específicos de integración. Los tres esquemas de integración más importantes –el MCCA, la CAN y el MERCOSUR-.
Para sustanciar el aspecto de la integración formal, el presente capitulo aborda las características y desafíos de dichos esquemas desde las siguientes perspectivas: a) el arraigo de su convocatoria; b) la cobertura institucional; d) la definición del arancel externo común, principal desafío en la creación de las uniones aduaneras.
Mercado Común Centroamericano
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el MCCA. El anhelo unionista está presente en el Istmo desde su separación de México el 22 de noviembre de 1824, cuando se transforma en una federación dotada de instancias ejecutivas, legislativas, jurídicas, una moneda y una política externa comunes.
La Organización de estados Centroamericano (ODECA), creada el 14 de octubre de 1952. La Carta fundacional hace explicito el componente identitario del unionismo centroamericano, en particular que los Estados del Istmo constituyen “partes disgregadas de una misma nación”.
El MCCA hasta la década perdida
El MCCA cuenta desde su creación con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de economía de cada país miembro, el consejo ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIECA); el banco centroamericano de integración económica (BCIE) tiene por misión contribuir al financiamiento de desarrollo industrial equilibrado de los países miembros.
El principal objetivo del MCCA, la creación de un mercado ampliado, es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común e cinco años.
Producto de la liberalización arancelaria y las facilitaciones monetarias, entre 1960 y 1965 el comercio intra-grupo registra una de las progresiones más destacadas de su historia. Los desajustes presupuestarios y el déficit de la balanza de pagos llevan a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos.
Como consecuencia, el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador.
A finales de la ‘década perdida’, Centroamérica puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la ODECA. Su aplicación es gradual dependiendo del nivel de preparación alcanzado por los países miembros. La participación del mercado centroamericano en el total de las exportaciones pasa de 16.0 por ciento en 1990 a 28.3 por ciento en 2002.
Disparidades intra-grupo
Se combinan con un hecho interno importante: el cambio de la capacidad exportadora de los países miembros. Otro indicados de estas disparidades es el PIB per cápita, en su conjunto estos indicadores muestran que la relativa paridad económica ya no constituye la principal característica del acuerdo más antiguo de América Latina.
Creación de la unión aduanera.
La uniformización de los aranceles externo es, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. En la actualidad se rige por una estructura escalonada de 0 a 15 por ciento, en realidad un ajuste del AEC anterior, necesario ante la reducción arancelaria frente a terceros países. El efecto de perforación que tienen los acuerdos con terceros países diluye la diferencia entre las concesiones intra-grupo. Los miembros del MCCA perciben el acuerdo como una fuente de estimulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta.
La creación del área de libre comercio prevé seis categorías de desgravación lineales y dos no lineales con un plazo máximo de 10años y 10 de gracia.
Esta red de acuerdos no solo ilustra la intención de trascender los confines del Istmo, sino también el limitado compromiso por el establecimiento de la unión aduanera Centroamericana. La liberación arancelaria prevista a estos acuerdos provoca que el AEC se aplique montos de comercio.
En este proceso, la unión aduanera centroamericana se transforma en un instrumento superfluo, donde las instituciones del esquema se ven desplazadas por una dinámica que privilegia la forma de integración comercial en desmedro de la construcción.
Comunidad Andina de Naciones
El acuerdo de Cartagena es suscrito por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tras una década de expectativas y experiencias insatisfactorias dentr0 de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Su convenio firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la ALALC, aunque le confiere mayor identidad el énfasis en la armonización de las políticas nacionales y la coordinación de los planes de desarrollo, opuesto al enfoque comercial de este ultimo.
Por su parte, la anfictionía bolivariana esta al origen de tres futuros ensayos confederativos, el Congreso de Lima de 1856-57 y el segundo Congreso de Lima de 1864-65. La Guerra del Pacifico, la primera con propósitos de conquista territorial en Hispanoamérica, pone un alto a este movimiento unionista hasta mediados del siglo XX.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, los antiguos miembros de la Gran Colombia firman el 29 de octubre de 1948 La Carta de Quito, cuyos estatutos incluyen el reconocimiento de existencia de “vínculos especiales que unen entre sí a los estados hispanoamericanos por su comunidad de origen y cultura“
El documento da nacimiento a la organización económica Grancolombiana, uno de los antecedentes cercanos del Acuerdo de Cartagena.
El modelo andino.
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o Grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los países miembros, y b) la creación de un arancel externo común, con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común mínimo a mas tardar el 31 de diciembre de 1971. Otros objetivos, más específicos del modelo andino, proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo (Bolivia y Ecuador) y la armonización de políticas nacionales de acuerdo a las líneas de acción definidas en las Bases para una Estrategia Subregional.
La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, “el elemento innovador por excelencia” de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores. En los campos científico, cultural y educativo (Convenio Andrés Bello); en el socio-laboral (Convenio Simón Rodríguez), y en la salud (Convenio Hipólito Unanue) en el periodo 1970-1975) el Grupo Andino registra un incremento de 265 por ciento del comercio total y una posición más importante aun de las transacciones comerciales intra-grupo, 444 por ciento.
Reforma del acuerdo.
Los gobiernos disponen la reactivación del esquema a los cambios registrados en el contexto internacional. El Protocolo de Quito de 1987 acerca las posiciones de los países en torno a las líneas generales a seguir, en la Reunión de Galápagos de 1989 los países adoptan el Diseño para la reorientación del Grupo Andino, el Acta de La Paz de 1990, por su parte, acuerda la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina y el Acta de Barahona de 1991 anuncia la puesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992. La definición del arancel externo común se prevé para 1995, aunque este calendario sufrirá continuadas dilaciones.
El Consejo Presidencial Andino, creado en 1990, órgano superior conformado por los presidentes n ejercicio de los cinco países. Tiene por función definir las políticas subregionales, así como orientar el proceso y evaluar sus resultados. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE) de 1979, continúa siendo en esta etapa el órgano de dirección política y de supervisión del cumplimiento de los acuerdos.
La Secretaria General, creada en 1997, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones.
El Tribunal de Justicia vigente desde 1985 y ampliado en sus competencias en 1999, tiene por jurisdicción territorial en los cinco países. Se consagra a la interpretación y control de la legalidad de las normas andinas. El Parlamento Andino de 1980, reformado en 2003 por medio del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1980 y tu protocolo modificatorio, avanza en la instancia legislativa cuyos miembros son elegidos en votación directa.
La zona de libre comercio andina no alcanza al conjunto de la agrupación a causa de la desvinculación del Perú, la cual opera desde 1992 q través de acuerdos bilaterales.
Creación de la unión aduanera.
La CAN todavía percibe al AEC como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales significativas, tales como la ampliación definida del mercado; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y más estable administración del arancel; la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA.
EN 1995 y como respuesta del anuncio del ALCA en la Cumbre de las Américas de Miami, los países miembros acuerdan la conformación de un mercado antes del año 2005.
Como en el caso centroamericano, los niveles del AEC pronto resultan superiores al promedio arancelario andino y en dos ocasiones, el Consejo Presidencial de 2001 y la Declaración de Santa Cruz de 2002, se dispone retroceder los niveles a 0, 5, 10 y 2 porciento, con vigencia “a mas tardar el 31 de diciembre de 2003”. A las listas de excepción nominales se añaden otras bajo justificaciones diversas: a) Lista de Ceros, denominación con la que se conoce el tratamiento especial de producto que están sujetos a acuerdos internacionales, vinculados con la salud, la educación y los medios de comunicación; b) Nomina de bienes no producidos, la cual autoriza a los países que difieran en 5 por ciento del AEC andino en un total de 2 300 subpartidas; c) programa Automotor, para la protección en máximo.
Estrechez del mercado
Estos “ven como una mayor oportunidad el mercado interamericano”, e incluso el MERCOSUR representa para la mayoría [de la subregión] una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena”. Las menores dimensiones económicas se combinan con la inhabilidad para mantener flujos estables de inversión.
La proliferación de iniciativas extra-grupo, hizo el mandato original del Acuerdo, que impedía la realización de acuerdos separados sin la autorización del grupo. Así mismo se pretende llevar el Acuerdo al Dialogo y cooperación de 2003 con la UE en un acuerdo de asociación que incluya un área de libre comercio. La importancia de ampliar el merado andino, su concretización por medio de iniciativas bilaterales y sin coordinación, con márgenes que perforan el AEC o amenazan hacerlo, establece un marco de incertidumbre respecto al papel de la CAN como unión aduanera.
Mercado común del sur
El Tratado de Asunción mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Desde el punto de vista de la cobertura geográfica y temática representa la ampliación del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo firmado por Argentina y Brasil el 29 de noviembre de 1988, el primero de su género a nivel bilateral.
La forma de integración en el plazo de 10 años en el caso de las economías grandes, y 12 años en las economías pequeñas. Los siguientes pasos lo conforman el Tratado de la Cuenca de Plata de 1969 y el Tratado de Cooperación Amazónica de 1978, en los hechos un conjunto de proyectos de desarrollo fronterizo y de aprovechamiento de los recursos naturales de ambas zonas.
Características y desempeño del MERCOSUR
A su creación, el MERCOSUR adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y el desarrollo económico con justicia equidad social. El programa de liberalización se basa en una en una serie de reducciones arancelarias escalonadas de 1991 al 31 de diciembre de 1994. Otra política importante del Tratado de Asunción es la coordinación de Políticas Macroeconómicas, con un avance gradual con función en el establecimiento de la zona de libre comercio y la unión aduanera. Para la ejecución y administración del esquema se crean dos instancias: el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior integrado por los ministros de economía y relaciones exteriores, y el Grupo Mercado Común (CMC), órgano superior integrado por los ministros de economía y relaciones exteriores, y el grupo del Mercado Común (GMC), instancia ejecutiva por los representantes de dichos ministerios y los bancos centrales.
Creación de la unión aduanera
Típicos de la integración latinoamericana son los problemas que enfrenta este esquema en la creación de la unión aduanera. El Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la “consolidación” del AEC mediante una estructura arancelaria. El programa comprendía listas de excepciones definidas en función del grado de desarrollo de los países miembros y tomaba en cuenta a los productos sensibles. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales, el debilitamiento del AEC mediante la ampliación de las listas de excepciones y el recurso a barreras comerciales intra-grupo y el deterioro en conjunto de las economías de la agrupación. En la actualidad las listas de excepciones incluyen: a) grupos de excepciones nacionales con vigencia para bienes de capital; b) listas de excepciones nacionales con vigencia hasta el 2010; c) alícuota sobre todas las importaciones de bienes de capital autorizadas a Paraguay y Uruguay; d) los regímenes domésticos para la industria automotriz; e) la preservación de las preferencias arancelarias negociadas por los miembros de la agrupación con terceros países.
Un aspecto revelador es la inexistencia de un derecho comunitario que perita la aplicación de las normas sancionadas por el esquema, incluyendo un mecanismo eficaz de solución de controversias.
6. Ensayos de ampliación del mercado
Comunidad Sudamericana de Naciones.
El Área de Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) fue propuesto por el MERCOSUR a los países de la CAN a finales de 1995, el proyecto estuvo sujeto a los vaivenes de la coyuntura sudamericana y a un triple proceso, bilateral y a un triple proceso, bilateral, inter-esquema y basado en el desarrollo de infraestructuras.
Además de las iniciativas grupales y separadas, una tercera categoría se refiere al conjunto de proyectos incluidos en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y aprobada en 2000. Sus objetivos se refieren a 12 ejes geográficos, en partículas MERCOSUR-Chile, países andinos, la Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata y la zona de Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta. Los procesos sectoriales se clasifican en sistemas de transportes para las conexiones terrestres, fluviales y aéreas; la facilitación del paso de fronteras; el financiamiento de proyectos de integración física y otros. La declaración del Cuzco, suscrita por los países del MERCOSUR , la CAN, Chile, Guyana y Surinam, se plantea os siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR-CAN-Chile, al cual se asociaran Guyana y Surinam; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) armonización de políticas de promoción del desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre las empresas y la sociedad civil.
Respecto al ALCSA, si bien su capacidad económica equivale a una decima parte del PIB de Estados Unidos, su potencial consumidor es de aproximadamente de 350 millones de habitantes, expresada en la segunda Reunión de Ouro Preto.
Un obstáculo importante representa la asimetría en los ciclos económicos de los países, una de las razones por las cuales aun dentro de los esquemas ha sido difícil emprender tareas de coordinación de políticas fiscales y monetarias.
El Área de Libre Comercio de las Américas.
La creación de la ALCA puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias criticas, en particular la persistencia del fuerte endeudamiento externo, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados, desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
En la lógica de los bloques económicos, el acuerdo hemisférico representa una opción inédita por sus dimensiones, un mercado de aproximadamente 800 millones de consumidores, el mayor en el mundo.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. En esta etapa Estados Unidos firma varios acuerdos marco con países de América Latina destinados a preparar las negociaciones formales de un acuerdo hemisférico.
La primera materialización del proyecto son los créditos IA, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile.
La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, el TLCAN.
Elegibilidad estadounidense
En paralelo al proceso hemisférico, Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. Incluye reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal; progreso en la protección de la propiedad intelectual; abolición de barreras al comercio de bienes y servicios; trato nacional a las inversiones extranjeras, además de tener una estrategia de inserción a la economía internacional convergentes con los objetivos comerciales con Estados Unidos.
En adición a los requisitos antes expuestos los países deben comprometerse a favor de la democracia; luchar contra la corrupción y el narcotráfico; permitir el accesos equitativo a los mercado; lograr avances significativos en la apertura comercial; representar interés económico para Estados Unidos, mostrar estabilidad macroeconómica, adoptar políticas en favor de la economía de mercado; no pretender tratamiento especial pata el menos desarrollo; no tener disputas pendientes con Estados Unidos en materia laboral o de expropiación; y adoptar políticas sobre derechos de los trabajadores y protección ambiental consistentes con los criterios del TLCAN.
El formato de las negociaciones.
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la información necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: acceso a mercados, solución de controversias, procedimientos aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas, antidumping y derechos compensatorios, medidas sanitarias y fitosanitarias, economías pequeñas, compras del sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios y políticas de competencia.
La tendencia requiere precisarse en razón de las ambigüedades del ALCA Según la Declaración de principios de la Cumbre de las Américas celebrada del 9 al 11 de diciembre de 1994, “la integración hemisférica se lograra sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes”, principio retomado por los documentos subsiguientes del ALCA hasta nuestros días.
Esta dependencia pone de manifiesto sus limitaciones con ocasión de la Reunión Ministerial de los países miembros de la OMC en Cancún a mediados de 2003
VI
Operación de las preferencias y comercio administrado
7. Del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
El desempeño y los objetivos del subregional ismo latinoamericanos se han visto continuamente rebasados por coyunturas críticas que exigían mayor cautela o la reversibilidad de las concesiones grupales, y por nuevas interdependencias que a su vez, tendrían a individualizar las agendas comerciales. Se presenta la evolución de esta estrategia de bilateralismo latinoamericano y su principal tendencia en nuestros días: la creación de sistemas radiales compuestos de numerosas membrecías.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas republicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de ‘amistad, comercio y navegación’ con el Reino Unido y con Estados Unidos.
El carácter bilateral de esta estrategia responde a la estrategia sobre todo a la iniciativa extra-regional deseosa de imponer condiciones variables con el máximo aprovechamiento para las exportaciones británicas y estadounidense. La creciente heterogeneidad de las economías latinoamericanas crea la necesidad de agendas específicas.
Entre 1962 y 1980, periodo caracterizado por la búsqueda del desarrollo industrial en la mayor parte de los países, estos acuerdos persiguen el desarme positivo y preferencial.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la ALADI en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en sus objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencial, por primera vez aceptado dentro del GATT. La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes. En paralelo, la búsqueda de liquidez y la necesidad de controlar el déficit comercial con las economías mayores de América Latina, principalmente Brasil, indican así el proceso de reorientación del comercio hacia mercados desarrollados en desmedro de la vinculación latinoamericana.
El último desarrollo de estas alianzas interviene en la década de 1990, prodiga en acuerdos comerciales. Dieciséis Acuerdos de Tercera Generación (ATG) se firman en el seno de la ALADI utilizando una serie de formatos que buscan el perfeccionamiento de los convenios comerciales.
Su universo temático incluye la reglamentación de la propiedad intelectual, las compras gubernamentales, el perfeccionamiento de las disposiciones sobre reglas de origen, medidas antidumping y derechos compensatorios. En esta fase se adoptan mecanismos de solución de controversias y de administración de los acuerdos, además de calendarios para el continuo perfeccionamiento de las disciplinas del comercio internacional. De esa manera, estas iniciativas se presentan como un avance en las negociaciones de libre comercio y tienen un impacto indirecto sobre la profundización de la preferencia regional de la ALADI.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Latina desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994. Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico.
El argumento no es del todo convincente por su dependencia analítica frente al arancel óptimo, exclusivismo que deja afuera todas las variables relevantes para la medición del efecto del regionalismo: costos decrecientes, aumento del consumo, mayor inversión, reducción de los costos de transporte, menos grado de protección posterior a la creación del acuerdo.
Con otras palabras, aunque el sistema involucra menores beneficios en su periferia, puede resultar atractivo para el país eje. Para el examen de esta afirmación consideremos el referido caso de México. Sus características nos permitirán evaluar la múltiple membrecía de acuerdos comerciales: a) desde la perspectiva de los beneficios para el país central, y b) a partir de su objetivo explicito, la diversificación de los mercados de exportación.
La concentración de un mercado exportador
El elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular al TLCAN. A raíz de su implementación, las ventas internacionales a este país pasan de 52 mil millones de dólares, posicionándolo entre los diez exportadores del mundo. Las casualidades que explican este auge todavía están sujetas a controversias, sobre todo porque no existe un método que permita disociar los tres determinantes del periodo: el proceso de reestructuración económica, la incidencia del abaratamiento de la producción local que tuvo la crisis financiera de 1994-1995 puede atribuirse en gran medida a la devaluación del peso, el crecimiento de las exportaciones en el periodo, de 1996-2000, más allá del efecto de la curva “J”, puede atribuirse al TLCAN y al proceso de reformas estructurales.
Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia sobre todo por la dependencia a las importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Estados Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo productivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la EFTA pueden considerarse plurilaterales.
La primera observación que resalta del análisis de estos acuerdos, es que a pesar de beneficiarse de mecanismos avanzados de libre comercio no han logrado revertir la tendencia concentradora. Esta situación se observa tanto en las exportaciones amparadas en tratados de libre comercio, como en aquellas que no benefician de este tratamiento.
En la mayoría de estos casos se observan excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense. Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no puede realizar los acuerdos por sí mismos.
La múltiple membrecía mexicana.
La pobreza de resultados de la estrategia de diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales podría deberse en alguna medida a un factor adicional poco observado: los costos administrativos de la múltiple membrecía. Las zonas de libre comercio aplican las preferencias pactadas exclusivamente a los bienes elaborados en los países miembros. Su finalidad, impedir la triangulación comercial, se logra mediante la instrumentación de reglas de origen propias, no extensibles a ningún otro acuerdo.
Debido a la menos cobertura geografía de los acuerdos, los mercados internacionales se presentan al exportador de manera fraccionada. En otros términos a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional.
Medición del origen de una mercancía.
Para facilitar la exposición se consideran los métodos más utilizados por los acuerdos, el Cambio en la Clasificación Arancelaria (CCA) y el contenido regional (CR). El primero consiste en el salto o partida del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA a otro según las determinaciones del acuerdo. Su aceptación se debe a la certidumbre y neutralidad que ofrece a los exportadores, aunque también reporta dificultades.
La discontinuidad en los criterios y la existencia de reglas más estrictas que otras favorece el de insumos no necesariamente competitivos.
En total se tiene una jerarquía de seis reglas de origen:
1ª. Regla: productos enteramente producidos en el país exportador, 2ª. Regla: cumple con el CCA (método de cálculo principal), 3ª. Regla: incorpora componentes foráneos, 4ª. Regla: embalaje en un país, 5ª. Regla: la operación más importante se realiza en el país exportador., 6ª. Regla: la última operación se realiza en el país exportador.
Otros acuerdos por México prevén menores alternativas, incluyendo el caso de la ALADI, donde el procedimiento considera solo una regla, el CCA además de aquella que se refiere a los productos enteramente producidos en el país.
Atomización del acceso a mercados preferenciales.
Para profundizar en las condiciones de acceso a múltiples mercados preferenciales, es necesario referirnos al sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa de una empresa que busca diversificar sus mercados de exportación.
El grupo de empresas diversificadas, por su parte, exporta en promedio a 6.3 países con un máximo de 13 y un mínimo tres mercados 1). Por lo general fabrican varios productos, a veces en elevado número, aunque su promedio es sensiblemente menor: 4.9 productos o variedades por firma. El TLCAN es destino de las exportaciones en 18.9 por ciento de los casos. La fragmentación del acceso a mercados preferenciales no depende exclusivamente de la cobertura geográfica de los acuerdos, sino de la variedad de reglas específicas.
En síntesis, la atomización de las condiciones de acceso puede ser multiplicada por la variedad de productos del mismo rubro que no caben en RO distintas.
Costes administrativos
La elevada complejidad de los regímenes originarios escape al conocimiento promedio de las firmas. Para apoyar sus gestiones se cuenta con la asesoría de BANCOMEXT, organismos empresariales y secretarias, aunque podría resultar insuficiente.
Por lo general, los exportadores mexicanos solicitan a la Subdirección de Auditoría Fiscal de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esta instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales.
El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen: a) la contratación de personal especifico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar trámites correspondiente para obtener el certificado de origen; b) monitorear precios e insumos y, en caso de tener sustitutos imperfectos, adaptar la producción para que el producto final; c) la ocasional contratación de peritos en derecho aduanal, principalmente cuando las autoridades del país importador aducen subfacturación o piden información adicional bajo esta sospecha; d) contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la negociación, revisión de los tratados de libre comercio; e) otros costos que resultan la múltiple membrecía, concretamente la mayor vulnerabilidad frente a errores administrativos, la información incompleta, poco fiable o dispersa, y aumento de los tiempos de respuesta institucional a causa del numero de acuerdos y sus especificidades.
Algunas consecuencias
Un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geografía, de reducidas proporciones, es la inhibición de la diversificación con el fin de mantener precios competitivos. Las limitaciones en una limitación empírica impiden formular enunciados categóricos. Con esta restricción en mente, es posible extraer tres conclusiones.
La primera es que la múltiple membrecía representa un esquema directo a la suma de los acuerdos.
Segundo la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas ‘eje-rayos’ y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones.
La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membrecía para la cabal compresión del complejo efecto de las reglas de origen. Sin duda existen otras alternativas, de más fácil implementación y menos optimas, como la simplificación de los regímenes originarios y el desarrollo de técnicas de integración gerencial, aunque se limita a los problemas de las reglas de origen y no resuelven el conjunto de costos de la fragmentación del acceso a mercados regionales.
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración.
Las medidas antidumping están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
Como consecuencia se incluyen recomendaciones para su reforma o incluso sustitución por otros instrumentos, sobre todo las políticas de competencia. Para facilitar la exposición, el diseño de las alternativas toma como punto de referencia el Capitulo sobre Subsidios, antidumping y Derechos Compensatorios (SADC). Su contenido aglutina gran parte de las inquietudes y propuestas latinoamericanas en materia de leyes de remedio comercial.
Marco de referencia.
La definición de dumping refiere al caso cuando el precio del producto que va a exportar es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación. “Cuando se establezca la zona de libre comercio y los bienes circulen en los países del ALCA fundamentalmente libres de restricciones, los países renunciaran al uso de medidas antidumping para el comercio reciproco”
La evolución historia de las AD; los fundamentos contradictorios de su permanencia y de su eliminación; la diversidad de fuentes donde se origina el efecto anticompetitivo de las AD.
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las AD se remonta a 1904, cuando Canadá adopta a primera legislación antidumping en el mundo con el objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al ‘real’. El acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916 apela a una definición similar de las AD: se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios sustancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor.
El Acta de Sherman de 1890, que prohíbe “todo contrato, combinación en la forma de trust u otra, o conspiración para restringir el intercambio o comercio entre varios estados o con naciones extranjeras”; el acta de 1914, por medio de la cual se crea la Comisión Federal de Comercio con la autorización de proceder contra los “métodos desleales de competencia”, y el Acta Clayton de 1914, que generaliza la prohibición de cargar diferentes precios a diferentes consumidores. El acta reformada en 1921 como parte del Acta Arancelaria de emergencia. Sus estipulaciones difieren de las anteriores en varios aspectos. En primer lugar ya no conforman una ley criminal que provoque castigos, sino que la determinación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro. El segundo rasgo es la ampliación del criterio de dumping para dar cobertura no solo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial a una industria.
Otra diferencia con las provisiones anteriores se refiere a la aplicación de derechos (pagos a las empresas afectadas), en lugar de proveer con castigos que anteriormente incluían la encarcelación. Finalmente, el acta de 1921 establece que en ausencia de información confiable, se pueda utilizar el concepto de “valor compuesto”, es decir, el costo de producción con el cual se compara el precio de exportación.
La Ronda Kennedy del GATT
Al momento de crear el GATT en 1947 la negociación del Art VI tuvo como modelo el Acta Estadounidense de 1921. Un relativo consenso permite la aprobación sobre el Acuerdo de la Implementación del Art. VI, conocido como el código AD.
Entre sus estipulaciones figura la exigencia para la autoridad comercial que demuestre que los productos importados son la principal causa del daño a la industria nacional antes de dictaminar sobre un caso de dumping.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
Mayores y más profundos desarrollos en las ad estadounidenses estaban por venir. El primero interviene con la aprobación en 1974 del Acta de Comercio, con lo cual las AD se transforman en un instrumento abiertamente proteccionista. Sus posiciones establecen como requisito para el cálculo del dumping el no considerar los precios inferiores a los costos de producción del país de origen; en otros términos, se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importante, elevar el precio de referencia para determinar el dumping. Así mismo incrementan la complicación de los cuestionarios y reduce los plazos para que las empresas investigadas puedan llenarlos, estimulando con ello el que la autoridad correspondiente apele a la ‘mejor información disponible’, a menudo proporcionado por las empresas que solicitan la investigación. Las negociaciones permiten la implementación de Código revisado que sustituye al anterior y cuyas normas ya no resultan incompatibles con las leyes estadounidenses.
La Ronda de Tokio y la Ronda de Uruguay, Estados Unidos implementa tres normativas mas con el fin de reforzar la protección a las empresas: el Acta de Acuerdos Comerciales de 1979, el cual transfiere la investigación y determinación de dumping del Departamento del Tesoro al Departamento de Comercio, donde se concentran los defensores de las AD, el acta de comercio y aranceles de 1984, establece la acumulación de las importaciones de todos los países sujetos a investigación, y el acta de comercio y competitividad Ómnibus de 1988, por el cual se extiende la aplicación de las AD a los insumos extranjeros utilizados en la fabricación de productos estadounidenses y se confiere al Representante Comercial la autoridad de solicitar a otros países la utilización de investigaciones AD contra productos cuyo dumping causa perjuicio a las exportaciones estadounidenses.
La Ronda De Uruguay
Nuevamente busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las AD en el comercio internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con a que se inician las investigaciones. Una importante provisión toca a la utilización de ‘la mejor información disponible’. Su cambio se considera apremiante porque en su forma tradicional proporcionaba cobertura al empleo de la información proporcionada por las propias empresas denunciantes. En el caso de las pequeñas economías, las provisiones minimis del Acuerdo específicamente las exime de las acciones AD; respecto a los países de menor desarrollo, por el contrario, solo se recomienda prestar atención a esta característica. En este contexto tiene lugar la Cumbre de las Américas y el inicio de las negociaciones de la ALCA sobre normas comerciales.
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal.
La simonía está dada por las condiciones que favorecen la aparición de dumping, en particular cuando la empresa beneficia de una posición monopólica en el mercado nacional; si existen diversas formas de subsidio, y de una manera menos precisa, cuando se aplican técnicas proteccionistas que permiten a la empresa ejercer control sobre los precios nacionales. De estas condiciones cuatro razones por las cuales se recomienda la preservación de las legislaciones AD.
La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países.
La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si beneficia de estos la estrategia puede tener una duración definida.
La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias anticonceptivas en el mercado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados.
Los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país a país. Las AD son imprescindibles para corregir el comportamiento ‘dañino’ de algunos exportadores. Previo a la consideración del enfoque económico de las AD, revisemos brevemente estos supuestos y sus implicaciones.
El primer argumento es compartido por un amplio número de analistas, para quienes el reemplazo por políticas de competencia no es un objetivo inmediato, sino que interviene luego de la liberación arancelaria y es factible establecer políticas de competencia en toda la región.
El segundo beneficia de consenso, en la medida que se fundamenta en las limitaciones de los acuerdos de libre comercio en materia de compras gubernamentales y otros apoyos directos e indirectos a las empresas menos competitivas. Al igual que en la primera, los analistas recomiendan la adopción de políticas de competencia capaces de regular la intervención estatal.
El argumento del desconocimiento de otros mercados supone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos del comercio internacional.
Estos argumentos no solo establecen pautas para la identificación del dumping, sino que ignoran el impacto anticonceptivo de su remedio, las AD.
Enfoque económico.
El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista y dos mercados segmentados, uno nacional y el otro de exportación.
El aumento de las ventas en el mercado nacional, tiende a reducir el precio nacional, eliminando el estimulo a la producción adicional. Cuantitativamente son más relevantes los casos de discriminación de precios que favorecen la creación de comercio y, representa una estrategia legítima de comercio internacional.
En el largo plazo el dumping vera reducidas sus posibilidades de aplicación, no solo por la creciente apertura de los mercados y el predominio del comercio intra-industrial, el cual implica la posibilidad del dumping reciproco; una especie de suma cero en los beneficios que puede reportar el dumping. La ausencia de efectos negativos en el dumping desliza el problema económico hacia las distorsiones que generan las leyes de remedio comercial. Las AD tienen su propia identidad, su utilización como arma proteccionista genera los mismos efectos que los aranceles: protección a la industria local en perjuicio de la ineficiencia. El problema para el análisis económico de las AD es que sus costos no se limitan a los derechos que debe erogar la empresa responsable del dumping, sino que provienen de una variedad de fuentes, referidas en la sección subsiguiente.
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos.
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos y seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile y también una en el caso de Venezuela. Estas acciones representan 23 por ciento del total, un número elevado si se considera que se dirigen a 6 países de un total de 51 investigados en el mundo, aunque menor respecto a otras naciones, como China y Japón.
Durante ese lapso, Estados Unidos concluyo 139 investigaciones AD contra importaciones provenientes de América Latina, en promedio una investigación nueva cada dos meses. Aunque la mayor parte se dirige a las economías más grandes de la región-Argentina, Brasil y México aglutinaban un 70 por ciento del total, también incluye a países de economía mediana, como Colombia, Chile, y Venezuela, e incluso algunas de menor talla, Ecuador, Costa Rica, y El Salvador. Se entiende que el resultado final de las investigaciones puede ser afirmativo, cuando se determina la existencia de dumping y se establece su margen con los correspondientes derechos; negativo, sino encuentra dumping, y suspensión, cuando las empresas llegan a un arreglo directo y deciden retirase del proceso.
Costos Directos E Indirectos De Las AD.
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías, directos (derechos AD) e indirectos (costos administrativos).
La falta de de evidencia circunstanciada sobre los pagos erogados por cada empresa impide un análisis más profundo. En el caso de las AD estadounidenses se puede asumir un margen promedio de dumping, que el periodo de 1982 -2000 es de 37.0 por ciento en el caso de las empresas con numerosas solicitudes, y 49 por ciento cuando se trata de la primera demanda de investigación
Las AD ocasionan perjuicio a los exportadores incluso cuando la proactiva desleal, no es revelada por las investigaciones.
En una década, la pérdida ocasionada por las AD que no demostraron dumping fluctuó entre 15 y 20 por ciento ad valoren, poniendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes. El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias.
El hecho de que la elección del método para determinar el dumping esta a discreción de la autoridad correspondiente y de que la empresa afectada no pueda participar el resultado de la investigación, orienta a esta ultima a determinar e incrementar el precio de sus productos para evitar márgenes elevados de dumping.
El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes. En los hechos se trata de una reacción a la relativa facilidad con la que las empresas estadounidenses puedan solicitar el inicio de una investigación AD y al propio hecho de su duración.
Estas concesiones están ampliamente representadas en la suspensión de los casos y existen motivos para considerar las un elemento constante de las estrategias empresariales estadounidenses; entre 1980 y 1994 20 a 25 por ciento del total de las investigaciones sobre prácticas desleales originadas en Estados Unidos concluyeron en restricciones voluntarias a las exportaciones (RVE) sin que hubiera serios indicios sobre la existencia de dumping.
El Reverso Del Proteccionismo.
Las investigaciones antidumping tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso. El estudio más completo sobre su impacto en la economía estadounidense es elaborado por la Comisión De Comercio Internacional. Según sus costos la eliminación de las barreras contingentes activas en 1931 hubiera incrementado el bienestar estadounidense en seis mil millones de dólares. Uno más, preparado por la División de Gobierno y Finanzas y presentado al Congreso de Estados Unidos el 26 de junio del 2002.
Otros costos para estados unidos resultan de su involuntaria contribución a la propagación de las investigaciones AD. Puede decirse que la frecuencia con la que estas firmas son objetos de investigación ya influyente en el diseño de sus estrategias y su tendencia es a constituirse en un desafío para el conjunto del sector externo. Las representaciones de este país es las negociaciones del ALCA, en los tratados bilaterales con países de América Latina o en la OMC, no retienen de la operación de las AD si no su costo relativamente pequeño y el substancial apoyo político del que benefician en el departamento de comercio y congreso de Estados Unidos. Este último aspecto representa un contraste flagrante con la proclividad de numerosas empresas estadounidenses a repartir las demandas de investigación. Se trata de productores metalúrgicos, aunque también están representadas a petroquímica y la agroindustria. Esto implica no solo un esfuerzo administrativo decreciente sino mayor habilidad para lograr resultados afirmativos. A estas condiciones se agregan los problemas de respuestas de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionados por las diferentes lingüísticas, las menores capacidades administrativas, y sobre todo el mayor peso del gasto de derechos asistencia jurídica en el país demandante.
Alternativas Dentro De La Normativa Vigente.
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa optima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura.
La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual esperan las mayores concesiones en la materia. De manera conexa, la existencia de un candado negociador: la autoridad de promoción comercial, fue aprobada en 2001 con un recorte qué impide al ejecutivo negociar las leyes de remedio comercial. Esta limitación fue apoyada no solo por los congresistas, sino por las mayores organizaciones sindicales estadounidenses, sobre todo la Federación Laboral Americana–congreso de organizaciones industriales (Alf-cio) entre otros.
Para el representante comercial estadounidense, las medidas antidumping y las políticas de competencia se refieren a problemas distintos y por consiguiente, no son intercambiables.
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementa un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido un lugar la substitución de las AD por políticas de competencia, ha sido necesario un proceso de dilatados tiempos. Si nos atenemos a los calendarios del ALCA o los tratados bilaterales recientes con Estados Unidos, la eliminación de la normativa tendría que esperar al menos hasta el lustro del 2015-2020, cuando la totalidad del comercio esté libre de aranceles.
Es importante tener en cuenta las alternativas pro-competitivas dentro de la actual estructura jurídica de las AD. Entre estas opciones, deben destacar tres.
La primera consiste en incrementar los criterios de existencia de daño. En adición a la sentencia no se permitirá ni se considerara como objetivo ni un examen que se fundamente en la utilización de estadísticas sobre grupos agregados, es necesario proponer definiciones concretas sobre los exámenes idóneos.
La segunda postula elevar los requerimientos para la operación del concepto de rama de producción nacional.
La tercera, introduce el concepto de costos implícitos, sobre una cantidad acordada por las partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que dicte la autoridad comercial.
Con esto se puede complementa la regulación del concepto de compromiso de precios, que se pospondrá a los países en desarrollo, para evitar que este surja de las reuniones de consulta a la manera de las RVE.
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